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Comentarios a la Ley Orgánica de Municipalidades del Perú

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En materia de presupuesto participativo, consideramos que se pueden plantear las siguientes modificaciones a la Ley Orgánica de Municipalidades, con el fin de reforzar a esta institución.

 

La Ley Orgánica de Municipalidades (LOM) señala en su artículo IX que el proceso de planeamiento es participativo. Esta ley permite incorporar en el proceso a la sociedad civil y los vecinos a título individual, al señalar en este artículo que “El sistema de planificación tiene como principios la participación ciudadana a través de sus vecinos y organizaciones vecinales”.

 

El artículo 53 incorpora el presupuesto participativo como parte del sistema de planificación. Este sistema de planificación tiene como órganos de coordinación al Consejo de Coordinación Local Provincial, el Consejo de Coordinación Local Distrital y la Junta de Delegados Vecinales (artículo 7). La LOM reconoce el derecho de las municipalidades a plantear otros mecanismos de participación que aseguren una permanente comunicación entre los vecinos y las autoridades.

 

Los Consejos de Coordinación Locales, ya sean distritales o provinciales (CCL) son definidos como órganos de concertación y coordinación integrados por la sociedad civil en un 40%. Un primer problema que surge con la LOM es que las organizaciones de la sociedad civil que deseen participar en el CCL deben acreditar, de conformidad con los artículos 98 y 102, personería jurídica y tres años de actividad institucional comprobada. Al respecto existen diversas instituciones que han señalado que estos requisitos deben interpretarse como alternativos y no exigir ambos. Sin embargo el texto de la LOM es claro y exige a las organizaciones de la sociedad civil ambos requisitos: personería jurídica y tres años de actividad comprobada.

 

Consideramos que los artículos 98 y 102 deben modificarse ya que se coloca una valla muy alta para la participación ciudadana. La personería jurídica tiene un costo económico muy alto para las organizaciones sociales. La formalización en los registros públicos requiere una serie de pasos previos como la escritura pública, asesoría por un abogado, gastos notariales y registrales. Además, en el ámbito rural este requisito es más oneroso que en el ámbito urbano.

 

De otro lado, el requisito de los tres años de actividad comprobada, limita severamente la participación de organizaciones juveniles y constituye un elemento que no incentiva a la renovación de las organizaciones. Consideramos que debería exigirse únicamente un año de actividad institucional y sustituir la personería jurídica por el registro único de organizaciones que existe en las municipalidades.

 

El artículo 98 de la LOM también señala que una misma organización no puede inscribirse a nivel provincial y distrital simultáneamente. Consideramos que esta prohibición debe eliminarse. Una organización social puede realizar actividades en el ámbito provincial y al mismo tiempo focalizar determinadas actividades a nivel distrital. No encontramos razón para limitar su participación en los asuntos distritales que le interesen, además esto dependerá de la capacidad institucional con la que cuente una organización social. Lo que sí debería mantenerse es que una organización inscrita únicamente a nivel distrital no pueda postular al CCL provincial.

 

En cuanto al porcentaje de representantes de la sociedad civil que integran los CCL, los artículos 98 y 102 de la LOM le otorgan un 40 %. La Defensoría del Pueblo ha planteado acertadamente que se modifique para el caso de los CCL distritales por  considerarla restrictiva ya que existen Concejos Municipales que cuentan con pocos miembros. En esa misma línea, PRODES recomienda incrementar el porcentaje de la sociedad civil tanto a nivel provincial como distrital, de tal manera que exista una representación equitativa entre autoridades y sociedad civil.  Esta propuesta nos parece acertada ya que el fundamento del sistema de planificación radica en el consenso y la participación ciudadana.

 

Otro tema que debería reformarse es lo concerniente al funcionamiento de los CCL. El artículo 98 de la LOM señala que el Alcalde Provincial puede delegar su representación al Teniente Alcalde. Sin embargo el artículo 99 señala que los alcaldes distritales tienen que asistir obligatoriamente al CCL provincial sin poder delegar su representación. Consideramos que el artículo 99 debe ser modificado a fin de permitir el mismo derecho de delegación de la representación a los Alcaldes Distritales. Para este fin se podría exigir que al momento de la instalación del CCL provincial, los Alcaldes distritales señalen a qué funcionario de la municipalidad o regidor le van a delegar su representación.

 

En el caso del CCL distrital, el artículo 102 señala que el Alcalde Distrital puede delegar su representación al Teniente Alcalde. Sin embargo en su artículo 103 prohíbe el mismo derecho a los Alcaldes de Centros Poblados. En este sentido, debe reformarse el artículo 103 a fin de permitir que los Alcaldes de Centros Poblados deleguen su representación al funcionario que estimen conveniente. En cuanto a los regidores distritales, no sería posible permitir lo mismo ya que se entorpecería el funcionamiento del CCL.

 

De otro lado, es necesario modificar el número de reuniones que señala la ley para los CCL. El artículo 99 de la LOM establece dos reuniones ordinarias en el año para el CCL provincial, de las cuales una es para proponer y concertar el Plan de Desarrollo Concertado y el Presupuesto Participativo, además de integrar los planes distritales. Asimismo, las reuniones extraordinarias son convocadas a criterio del Alcalde Provincial.

Consideramos que una sola reunión no puede ser suficiente para concertar el PDC y el PP, tomando en cuenta que la primera reunión ordinaria debe ser de instalación. Por tal motivo el artículo 99 debe ser modificado para establecer cuatro reuniones ordinarias de las cuales tres estén destinadas al PDC y el PP. Además las reuniones extraordinarias deben ser convocadas por el Alcalde o a solicitud de un tercio de los miembros del CCL provincial a fin de garantizar una mayor fluidez para el proceso participativo. La misma modificación debería plantearse para el caso del artículo 103 que señala también dos reuniones ordinarias para los CCL distritales y la convocatoria a reuniones extraordinarias sólo a criterio del Alcalde.

 

Finalmente, diversas ONGs han planteado su preocupación por haberse incluido en la legislación que regula el presupuesto participativo la participación de la “sociedad civil no organizada”. Romeo Grompone ha cuestionado este término señalando que el concepto de “sociedad civil no organizada” no existe. Entendemos que este concepto de “sociedad civil no organizada” se refiere a la participación de ciudadanos que no pertenecen a ninguna organización de la sociedad civil.

 

El artículo IX de la LOM establece como principio del sistema de planificación la participación ciudadana a través de los vecinos y organizaciones vecinales. El presupuesto participativo de acuerdo con el artículo 53 forma parte del sistema de planificación. Asimismo en su artículo 7 define como órganos de coordinación a los CCLs y la Junta de Delegados Vecinales. Es decir que la LOM permite la participación de los vecinos no organizados en asociaciones a través de las Juntas Vecinales. Ese es el órgano que canaliza la participación a título individual. Esto se reafirma cuando en los artículos 98 y 102 se define la composición de los CCL.

 

De acuerdo a la LOM, el vecino no organizado participará a través de su delegado vecinal en el sistema de planificación municipal. A su vez el delegado vecinal integra la Junta de Delegados Vecinales donde debe trasmitir las inquietudes y deseos de sus representados. El problema común en torno a los delegados vecinales radica en la poca comunicación que existe entre representantes y representados. Esto podría subsanarse modificando el artículo 109 que regula las funciones del Delegado Vecinal. Debería establecerse en ese artículo la obligación del delegado de convocar a sus vecinos para una reunión, al menos una vez al año, a fin de discutir los proyectos a presentar ante la Junta de Delegados Vecinales. En caso de no convocarse, debería ser sancionado con su destitución. Asimismo, la municipalidad debería prestar todas las facilidades al delegado para la convocatoria y facilitar un espacio pertinente en el recinto municipal.

 

De acuerdo con el artículo 107 la Junta de Delegados Vecinales tiene como función concertar y proponer las prioridades de gasto e inversión del distrito y centros poblados. Es decir que la LOM define dos instancias para el presupuesto participativo: la Junta de Delegados Vecinales y el CCL donde son elevadas las propuestas resultantes de la reunión de delegados a fin de que el CCL se encargue de concertarlas.

Finalmente y esto será materia de otro artículo, es necesario considerar los costos de la participación ciudadana, como un punto no resuelto por esta ley. Es innegable que la participación ciudadana tiene un costo para la sociedad civil, costo que no se ha previsto que sea cubierto por las municipalidades.

 

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